- Pelledragsted.dk - https://pelledragsted.dk -

Den politiske regnemaskine

Bragt i Politiken 16. maj 2018

Finansministeriets regnemodeller bygger på et usikkert og selektivt grundlag, og har en markant bias til fordel for højreorienteret økonomisk politik.

Af Pelle Dragsted og Rune Lund, begge medlemmer af folketinget for Enhedslisten

Sekshundrede millioner kroner. Det var prisen, som Finansministeriets regnemodeller regnede sig frem til, da Enhedslisten under finanslovsforhandlingerne i 2014 ville lappe et lille hul i dagpengesystemet og sikre, at en lille gruppe arbejdsløse i en tre måneders periode fik en kontanthjælpslignende ydelse, hvis de faldt ud af dagpengesystemet.


Det var ikke selve ydelsen, der fik prisen op i de luftlag – udbetalinger af den lave ydelse forventedes kun at koste 10 mio kr. Nej, den høje pris skyldtes, at Finansministeriet antog, at hvis man forbedrede vilkårene for selv en lille gruppe arbejdsløse, så ville det påvirke den samlede befolknings vilje til at udbyde arbejdskraft og dermed føre til faldende skatteindtægter for et beløb, der var mere en 50 gange højere end den direkte udgift. En såkaldt dynamisk effekt. Embedsmænd fra Finansministeriet gav under forhandlingsmøderne udtryk for, at de godt selv kunne se, at det lød besynderligt, men det var nu engang sådan, modellen fungerede. Enhedslisten måtte derfor afsætte en betydelig del af den reserve, vi forhandlede om, til at finansiere regnemodellens forventninger om lavere arbejdsudbud.
Vi spoler tiden et par måneder frem til starten af 2015. Liberal Alliance har bedt Finansministeriet om at regne på de samfundsmæssige konsekvenser af partiets økonomiske plan, som blandt andet indebærer en afskaffelse af topskat, arveafgift og registreringsafgift, en markant nedsættelse af ydelser til arbejdsløse og ti års nulvækst i den offentlige sektor, der indebærer fyringer af 92.000 offentligt ansatte.
Finansministeriet regner sig frem til, at planen vil øge beskæftigelsen med 124.000 personer og dermed øge velstanden i samfundet med over 100 milliarder kroner. Regnemodellerne antager nemlig, at lavere skat og lavere ydelser vil få danskerne til at arbejde mere. Til gengæld har den offentlige sektor ifølge modellen absolut ingen betydning for folks ønske og muligheder for at udbyde deres arbejdskraft. Ældrepleje, børnepasning og sundhedspleje m.m. er blot udgifter, som kan skæres væk, uden at det har nogen betydning for udbuddet eller kvaliteten af arbejdskraft. Dermed er disse udgifter, ifølge regnemodellerne, også uden betydning for samfundets velstand.
Det var oplevelser som disse, der fik os i Enhedslisten til at påbegynde en gennemgribende undersøgelse af Finansministeriets regnemodeller. Vi har siden stillet hundredvis af spørgsmål til finansministeren om regnemodellernes empiriske og videnskabelige grundlag, og vi har læst tusindvis af siders økonomisk forskning. På den baggrund udgiver vi i denne uge en over 100 sider lang rapport om Finansministeriets regnemodeller.

Konklusionen er klar. Finansministeriets regnemodeller hviler på et svagt og usikkert empirisk grundlag. Det har den konsekvens, at regnemodellerne giver ufuldstændige og fejlagtige svar på, hvad de samfundsøkonomiske konsekvenser er af forskellige økonomiske tiltag. Og at disse svar bærer præg af en klar bias til fordel for højreorienteret økonomisk politik.
Det er både ud fra et demokratisk og økonomisk perspektiv dybt bekymrende, fordi regnemodellerne har enorm indflydelse på den økonomiske politik, der føres, uanset hvilken regering der sidder ved magten.
Lad os tage et dyk ned i de centrale antagelser i regnemaskinen.
Det helt centrale begreb i regnemodellerne er arbejdsudbuddet.  Arbejdsudbuddet er betegnelsen for det samlede antal timer, som man antager, at personerne i en befolkning ønsker at arbejde. At øge arbejdsudbuddet handler således ikke om at skabe flere arbejdspladser, men om at øge antallet af udbudte arbejdstimer fra befolkningen. Antagelsen er, at økonomien altid vil søge mod en ligevægt på arbejdsmarkedet, og at det antal arbejdstimer, som personerne i en befolkning udbyder, også på få år vil blive efterspurgt af arbejdsgiverne. Det vil hæve statens skatteindtægter, øge produktionen og BNP – og dermed øge det økonomiske råderum.

Med denne antagelse i centrum er det i de seneste tre årtier blevet afgørende for regeringer uanset farve at øge arbejdsudbuddet. Det har været ledemotivet i stort set alle større politiske reformer i denne periode.  Og det er her, at Finansministeriets regnemodeller bliver rigtig giftige.

Særligt to typer af tiltag har været de foretrukne redskaber, som Finansministeriet har brugt til at antage, at man kan øge udbuddet af arbejdskraft. Den ene er at sænke skatten, fordi det ifølge antagelserne vil indebære, at de, som får en lavere skat, vil øge deres arbejdstid. Det gælder særligt, når man sænker marginalskatten – altså skatten på den sidste tjente krone – for de mest velhavende.  Det andet er at sænke ydelser for mennesker ramt af arbejdsløshed, fordi det vil føre til en adfærdsændring, hvor arbejdsløse ”flytter sig fra ledighed til beskæftigelse”.  Det følger således også omvendt af regnemodellerne, at hvis man øger skatten for de højeste indtægtsgrupper eller forbedrer de økonomiske vilkår for mennesker ramt af arbejdsløshed, så sænker man samtidig arbejdsudbuddet og dermed samfundets indtægter. Kort sagt højreorienteret økonomisk politik er godt. Venstreorienteret er skidt.  

Men hænger det nu sådan sammen i virkeligheden? Nej, det er der faktisk ikke meget, der tyder på. Hvis det var tilfældet, ville det også være svært at forklare, hvorfor lande som Danmark, Norge og Sverige med høje skatter og et stærkt socialt sikkerhedsnet samtidig er blandt verdens mest velstående og konkurrencedygtige nationer.
Enhedslistens gennemgang af Finansministeriets regnemodel viser også, at antagelser og forudsætninger i regnemaskinen hviler på et tvivlsomt og selektivt empirisk grundlag.  
Tager vi for eksempel regnemodellens antagelse om, at lavere ydelser til arbejdsløse skulle medføre lavere ledighed, er der ganske enkelt ikke noget solidt forskningsmæssigt grundlag bag antagelsen. Finansministeriet baserer sig primært på et ældre OECD-studie fra 1996, der viser, at høje ydelser fører til lavere beskæftigelse. Men senere OECD-studier har stillet spørgsmålstegn ved konklusionerne og peger på, at i lande som for eksempel Danmark med en aktiv arbejdsmarkedspolitik står ledige allerede til rådighed for arbejdsmarkedet. Det betyder, at yderligere forringelser af levevilkårene for de ledige ikke automatisk vil føre til højere arbejdsudbud.
Finansministeriets antagelse om, at høje ydelser fører til højere ledighed, er også svært forenelig med den virkelige verden, hvor de lande i Europa, der har høje ydelser til arbejdsløse, samtidig har den laveste ledighed.
Ser vi på påstanden om, at lavere skatter skulle få danskerne til at arbejde mere, er den endnu mere tvivlsom. Finansministeriets antagelse om, at lavere topskat vil få flere til at arbejde mere, bygger på én enkelt dansk spørgeskemaundersøgelse med data helt tilbage fra 1996. Dermed tager Finansministeriet ikke højde for de store forandringer, der siden er sket, hvor marginalskatten er sænket markant, og hvor befolkningen i stigende omfang ønsker mere fritid. Finansministeriet ser også bort fra senere forskningsresultater, der viser, at faktorer som for eksempel det danske overenskomstsystem sætter grænser for, hvor meget mere man kan arbejde ved en skattenedsættelse. Og igen er modellerne også ude af trit med den observerede virkelighed. For sammenligner vi på tværs af en række lande, er der intet der tyder på, at sænkelse af marginalskatten fører til en højere velstand i de efterfølgende år.
Men selv hvis man tog Finansministeriets antagelser om dynamiske effekter af skat og overførsler for gode varer, ville modellerne stadig være reelt ubrugelige til at vurdere de økonomiske konsekvenser af politiske tiltag.

Det skyldes det faktum, at modellerne har en række blinde vinkler. Det gælder ikke mindst de dynamiske effekter, som følger af offentligt forbrug, på vores velfærdssamfund. Selvom man skulle tro, det var løgn, så opererer Finansministeriets regnemodel med en antagelse om, at det offentlige forbrug ikke har nogen som helst effekt på arbejdsudbuddet.
Det burde være åbenlyst for enhver, at offentlige udgifter til for eksempel daginstitutioner påvirker arbejdsudbuddet, idet åbningstiden i børnehaver og vuggestuer vil have direkte konsekvenser for, hvor meget forældrene kan arbejde. På samme måde vil længden på ventelister til sygehusbehandlinger åbenlyst have betydning for arbejdsudbuddet. Det samme vil social forebyggelse og indsatser, der for eksempel hjælper mennesker ud af misbrug og ind på arbejdsmarkedet.  Ikke desto mindre regner Finansministeriet ikke med nogen arbejdsudbudseffekter af disse typer forbrug. Pengene kunne i princippet lige så vel hældes i kloakken.

Det skaber en klar politisk bias, hvor det altid er samfundsøkonomisk bedre at bruge en krone på at sænke skatten end på at investere i velfærden.  Denne bias har konkrete konsekvenser for den økonomiske politik. Det skyldes, som Enhedslisten erfarede i 2014, at adfærdseffekterne indregnes direkte, når politiske tiltag skal vurderes og finansieres. 
Det har den konsekvens, at de politiske tiltag, som man typisk vil opfatte som venstreorienterede, ganske enkelt er dyrere at betale for end de politiske tiltag, som vi normalt vil betragte som højreorienterede, fordi venstrefløjen skal ”betale” for de påståede negative adfærdseffekter af deres politik. Mens højrefløjen omvendt kan ”slippe billigere”, fordi de kan trække positive adfærdseffekter fra regningen.  

Når højrefløjen for eksempel ønsker at sænke topskatten, så skal de kun delvist finansiere udgiften, fordi man fraregner de forventede adfærdseffekter. Og hvis venstrefløjen omvendt ønsker at indføre en millionærskat, så vil man ikke få lov at bruge hele det direkte provenu, fordi Finansministeriet først fratrækker de ”negative” adfærdseffekter.
Samme forhold gør sig gældende for ydelser til mennesker ramt af ledighed. Hvis venstrefløjen ønsker, at sætte dagpengedækningen op, så vil vi ikke alene skulle betale for den direkte udgift til højere dagpenge. Vi vil også skulle betale for de negative arbejdsudbudseffekter som Finansministeriet antager vil følge.
Det bliver med andre ord billigere at gennemføre højrefløjens økonomiske politik og dyrere at gennemføre venstrefløjens økonomiske politik. 

Regnemodellernes skævhed medfører ikke bare en politisk bias. De er også en trussel mod statens økonomi. Det er stærkt bekymrende, at den økonomiske politik i så høj grad afgøres af modeller, der hviler på så usikre antagelser, og som er blinde for en række helt afgørende dynamiske effekter af blandt andet investeringer i velfærd.  

Hvis de adfærdsændringer, som regnemaskinen for eksempel forventer af lavere skat, viser sig ikke at indtræffe – sådan som meget tyder på – så vil vi i løbet af de kommende år stå i en situation, hvor statens indtægter er betydeligt lavere end forventet, og så er der hul i kassen.  I den situation vil man så være tvunget til enten at hæve skatten eller skære i det offentlige udgifter. Og hvis man gør dette ved at tage udgangspunkt i de samme regnemodeller, så vil man ende i en ond spiral med evindelige nedskæringer på velfærdssamfundet og forringelser af ydelserne til dem, der har mindst i vores samfund – og dermed ødelægge meget af det, der har gjort den danske økonomi til én af verdens stærkeste.

Der er dog heldigvis en voksende kritik af Finansministeriets regnemodeller. Folketingets økonomiske konsulenter har i to rapporter sat spørgsmålstegn ved det forskningsmæssige grundlag for Finansministeriets antagelser. Og senest har de økonomiske vismænd rettet en særdeles skarp kritik af, at modellerne ser bort fra de dynamiske effekter af offentligt forbrug, hvorved modellerne risikerer at give et fejlagtigt billede af de reelle økonomiske konsekvenser, hvis skattelettelser finansieres ved at skære i velfærden.

Det er i vores øjne helt afgørende, at et nyt politisk flertal igangsætter en grundlæggende revision af Finansministeriets regnemodeller. For så længe de nuværende modellers skæve antagelser består, vil den økonomiske politik bygge på et stærkt tvivlsomt grundlag. Og uanset om regeringen er rød eller blå, vil det være særdeles svært at føre en politik, der forbedrer velfærden og trygheden for lønmodtagerne.
Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at regnemodellerne langt fra er uforanderlige. Det er kun få år siden, at de nuværende regneregler er indført, og de er siden løbende blevet ændret. Det ligger således helt i forlængelse af hidtidig praksis, hvis en kommende regering tager initiativ til ændringer af regnemodellerne.

Med baggrund i vores undersøgelser og kritik af Finansministeriets regnemodel, vil Enhedslisten anbefale, at et nyt politisk flertal efter et valg hurtigt tager følgende skridt:

1. Gennemfør en grundig evaluering af erfaringerne med dynamiske effekter af tidligere reformer

Det er ganske opsigtsvækkende, at Finansministeriet aldrig har gennemført grundige evalueringer af de gennemførte reformer, der kan vise, om de forventede dynamiske effekter af for eksempel lavere skat rent faktisk har manifesteret sig i den virkelige verden.  Der bør gennemføres en tilbundsgående analyse af, hvorvidt og i hvilket omfang de forventede dynamiske effekter har fundet sted. Fremadrettet bør det indføres ved lov, at alle større reformer evalueres nogle år efter deres ikrafttræden. Hvis ikke reformerne har virket, skal aftalepartierne være forpligtede til at finde den manglende finansiering.

2. Gennemfør en grundig revision af regnemodellerne

Der bør nedsættes en uafhængig kommission bestående af økonomer fra forskellige økonomiske skoler, som på baggrund af den foreslåede evaluering af hidtidige reformer, og med inddragelse af den nyeste økonomiske forskning, gennemfører en revision af regnemodellerne. Som et vigtigt led i dette arbejde skal der gennemføres de nødvendige undersøgelser, som kan fastslå de dynamiske effekter af forskellige former for offentligt forbrug, så disse fremover kan indgå i regnemodellerne på lige fod med dynamiske effekter af skat og overførsler. Der skal være fuld åbenhed om kommissionens arbejde. 

3. Indfør et forsigtighedsprincip, indtil revisionen af regnemaskinen er gennemført

Indtil nye regnemodeller er udviklet, bør der indføres et forsigtighedsprincip, der indebærer, at man ikke finansierer skattereformer eller andre udgifter med forventede positive dynamiske effekter eller indregner forventede positive dynamiske effekter af reformer i det økonomiske råderum.

4. Fuld gennemsigtighed og mere regnekraft til folketinget
Der skal ligeledes være fuld gennemsigtighed i de antagelser, der ligger til grund for den nye regnemodel. Det skal ligeledes være muligt for såvel Folketingets partier som for uafhængige tænketanke, journalister mm. selv at lave ”kørsler” på modellerne – altså at udregne virkningen af forskellige politiske tiltag.

Gennemføres disse anbefalinger, vil statens økonomi frem over stå på betydeligt sikrere grund, og den politiske bias, som i dag præger modellerne, vil forsvinde. Så kan vi fremover diskutere og planlægge den økonomiske politik på en mere lige og jævn spilleplade, der ikke tilgodeser den ene fløjs ideologiske projekt.